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    破解社保“不可能三角”:征管改革下的降費與征繳平衡術

    2018年09月22日  07:00   21世紀經濟報道   危昱萍  

    在未富先老、三期疊加的背景下,社會保險“三角難題”已逐步形成:提高保障水平、降低繳費成本、控制財政支出似乎成為“不可能三角”。

    社保征收體制改革與降低社保費率將同步實施。

    這是9月18日國務院常務會議的決定。國務院總理李克強也在9月19日的夏季達沃斯論壇上表示,將實施更大規模的減稅、更加明顯的降費,包括明顯降低社保費率。

    繳費率偏高的問題,是中國社會保障始終存在并難以解決的一個“軟肋”。而社保征收體制改革,可完善社保繳費機制,為社保降費騰出空間,這是不可多得的社保制度改革機遇。

    未來一年內,征收體制改革將通過做實費基等途徑提高征收效率,國資劃轉社保既彌補歷史債務也為未來支付提供保障,中央調劑制度均衡地區間基金負擔緩解基金支付壓力,這些都是降費的機遇。

    但降費不能孤立來看。中國財政科學研究院社會發展研究中心朱小玉向21世紀經濟報道表示,在未富先老、三期疊加的背景下,社會保險“三角難題”已逐步形成:提高保障水平、降低繳費成本、控制財政支出似乎成為“不可能三角”。

    此次改革能否同時滿足居民不斷提高養老福利待遇的期望、企業要求大幅降低成本的呼聲、政府嚴格控制赤字和債務風險的要求,將考驗政府決策智慧。

    “名義”繳費率偏高

    與歐盟、OECD成員國相比,我國法定社保費率偏高。

    以占大頭的養老保險為例,長期以來我國城鎮職工基本養老保險法定費率為28%,高于歐美國家22.5%的平均水平,也高于OECD成員國19.6%的平均水平。

    其中,20%的企業費率,幾乎是法國的2倍,美國、日本的3倍,加拿大、瑞士和韓國的4倍。

    上海財經大學教授鄭春榮向21世紀經濟報道分析,企業養老保險制度建立之初,當時的繳費人員既要供養上代人,又要為自己將來儲蓄,因此費率定得較高。

    “職工從計劃經濟中剛剛轉到市場經濟,沒有什么自我儲蓄,也沒有職工年金等補充養老保險,養老保障三支柱沒有建立起來,因此國家的養老金待遇要高一些。”鄭春榮說。

    當時,企業職工基本養老保險基金的收入還不能覆蓋支出。根據人社部數據,1998年,全國基本養老保險基金收入1459億元,比上年增長9.1%;支出1511.6億元,比上年增長20.8%。

    一位財政專家則向記者表示,“1990年代稅制的特點都是名義稅率高、實際稅率低,就是考慮到稅收征管水平較低,存在跑冒滴漏,因此特意把稅率定得較高。”

    但28%的法定費率并未嚴格執行。今年6月底發布的《社會保障綠皮書:中國社會保障發展報告》指出,根據2015年城鎮職工基本養老保險征收效率的調研,養老保險政策費率為22%的浙江、廣東,實際征收率僅為13.89%、12.07%;政策費率為28%的北京,實際征收率為12.83%,政策費率為29%的上海,實際征收率為16.81%。

    全國政協委員、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文則測算認為,根據目前的替代率(45%)與贍養率(34%)的參數來推算,其結果是目前的“實際繳費率”只相當于15.3%,大大低于28%法定費率。

    為何法定費率與實際費率差距如此之大?多年以來,繳費比率存在地區差異大的問題。武漢科技大學教授董登新向記者表示,廣東、浙江等地區養老保險費率為14%,上海為20%,國務院降費政策后很多省份降至19%。

    “應保盡保”也未實現。目前,人社部正實施“全民參保”計劃,以覆蓋8000萬中小微企業和廣大農民工、靈活就業人員、新就業形態人員、未參保居民等群體。

    鄭秉文則指出,10年前的遵繳率大約90%(即實際繳費人數占登記參保人數比例),而最近幾年逐漸降到了80%,就是說,每5個參保人就有1人不繳費。以2017年為例,全國斷保人數將近5500萬人,斷保金額達5300億元。在過去10年里,斷保導致的收入流失高達2.6萬億元。

    而最主要的原因在于繳費基數不實,企業和職工并未按照工資總額和本人工資來繳納社保費。企業社保代理機構51社保今年對全國132個城市的2041家企業調查顯示,有31.7%的企業按最低基數下限參保。

    而且,不少地區的最低基數下限也低于國家政策規定。比如北京的養老保險的最低繳費基數為社平工資的40%,而非法定的60%。深圳則將最低工資設為養老保險的繳費基數下限。

    高度依賴財政補貼

    以往,高費率下的寬松執行給企業和員工提供了逃費空間,但明年社保征管劃歸稅務,逃費概率大大降低。

    一名北京新媒體企業員工向記者表示,公司此前按照占比不到50%的基本工資作為繳費基數為其繳納社保費,下發8月份工資就開始按照工資總額繳費,到手收入減少了10%左右。

    企業和居民希冀降費,但這可能影響社保制度的可持續性。以養老保險為例,其收入端和支出端并不平衡。

    2017年企業養老金收入是3.27萬億,支出是2.86萬億,當期結余4187億,累計結余資金可以支付17.3個月,雖然確保發放沒有問題,但是隨著人口老齡化的加快,對整個保險制度可持續發展帶來了挑戰。

    記者統計1998年至2017年基金收入數據發現,各級財政對城鎮職工基本養老保險的補貼合計達4萬多億元,占全部累計結存43885億元的94%。

    這種情況下,當前降費空間在哪?一是社保征收改革,有助于做實費基,為社保精算平衡打下基礎。

    朱小玉表示,從社保體系建設角度看,此次征收改革屬于參量改革,是在基金繳費端做實繳費基數、提高遵繳率,以此減少制度運行中的漏損。改革長期的“二元征收”為統一征收,是管理上的優化,是社保制度進入“精細化治理”階段的重要信號,也為后續長期諸多制度目標的實現打下堅實基礎。

    鄭秉文測算,以2017年為例,稅務征繳導致的增收規模在1.25萬億左右。

    其二,市場主體發揮著越來越重要的作用。細分來看,社保基金理事會、專業金融機構、保險機構、資本市場都參與社保基金的保值增值。

    《社保基金年度報告2017年度》顯示,去年社保基金權益投資收益額1846.14億元,投資收益率9.68%。社保基金自成立以來的年均投資收益率8.44%,累計投資收益額超過1萬億元。

    人社部新聞發言人盧愛紅曾于7月透露,基本養老保險基金投資運營自2016年底啟動,去年投資收益率是5.23%。

    到今年6月底,全國已經有14個省(區、市)與社保基金理事會簽署了委托投資合同,5850億元的合同總金額中3716.5億元資金已經到賬并開始投資。

    下一步,還將推動各地有序啟動城鄉居民養老保險基金委托投資工作。

    國資劃轉充實社保

    通過劃撥國有資本充實社保基金,既彌補歷史債務,也為未來支付提供保障。

    一位國資改革專家向記者表示,此前國資劃轉社保工作推行較慢。山東于2015年出臺《省屬企業國有資本劃轉充實社會保障基金方案》,率先嘗試國資劃轉社保,不過相關部門、國企對此積極性不高。

    根據山東省社保基金會公布的數據,截至今年一季度,該省社會保障基金持有劃轉股權權益1031.61億元。

    去年11月國務院出臺劃轉方案,今年5家中央企業確定為試點。中國企業改革與發展研究會副會長李錦向記者表示,通過試點實踐,可檢驗方案實操性,摸清主要矛盾和問題,并尋找解決方案,地方也有參照模式。為彌補社保缺口,還需加快國資劃轉社保進度。

    此外,根據實施方案,還需要配套出臺國有資本運作管理辦法、中央財政對收繳資金的具體使用辦法等政策。

    中國社科院社會學所研究員唐鈞向21世紀經濟報道表示,要破解降費困境,應回歸本質,調整勞動分配結構,增加居民工資收入。

    2016年,國務院就公布了《關于激發重點群體活力帶動城鄉居民增收的實施意見》,提出瞄準技能人才、新型職業農民、科研人員、小微創業者、企業經營管理人員、基層干部隊伍、有勞動能力的困難群體等七大重點群體,實施有針對性的激勵計劃。

    近期,國家發改委就業和收入分配司組織召開了促進“中間群體”增收專題座談會,研究促進“中間群體”增收,擴大中等收入群體的思路和舉措。(編輯:耿雁冰)

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